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能动与协同:多元纠纷解决视角下的“社区法官”实践------基于A法院社区法官机制的考察

发布时间:2020-12-01

能动与协同:多元纠纷解决视角下的“社区法官”实践

-----基于A法院社区法官机制的考察

梁振彪

一、引  言

随着近年来社会经济的快速发展,新时期因利益多元化而发生的纠纷和冲突对社会管理模式产生了重大影响。位于经济发展前沿的A市基层法院,既深陷于诉讼爆炸对司法资源匮乏的冲击,案多人少矛盾尖锐、司法资源严重不足成为法院工作的最大困扰;亦面临社区经济发展速度与民众法治认知水平不匹配的矛盾。基于在法治话语下充分调动民间社会力量解决社区纠纷与冲突,适应城乡结合司法场域的需要,拓宽非诉讼纠纷解决渠道的初衷,“社区法官”机制应运而生。

20093月,A法院首个社区法官工作室挂牌成立,该机制甫一推出,即得到社会的广泛关注,被视为受人民群众欢迎的为人民司法的实践方式、是对“马锡五审判方式”的继承和发扬2010年3月“全国两会”期间,社区法官机制作为全国法院系统“民生司法”的改革举措之一,在中央电视台两会特别节目“我建议”中播出3),与会嘉宾包括最高人民法院南英副院长、广东省高级人民法院郑鄂院长、江苏省高级人民法院公丕祥院长等均对社区法官的实践给予了充分肯定和高度评价。

笔者作为社区法官机制的倡导者和积极参与者,被指定为首位社区法官,并参与了该机制的调研、试行、深化改革的全过程。经过一年时间的运作,积累了一定的经验和心得体会。本文以A法院关于社区法官的制度设计和实践运作为样本,分析社区法官机制将法庭职能延伸至社区、建立社区调解与法院诉讼制度的有效对接的机理,使社区调解这一纠纷化解的“第一道防线”与法院的“最后一道防线”有机联系、协调配合,对基层矛盾纠纷的有效化解起到积极的促进作用。并以此提供一个思考问题的角度,探索在法官能动司法与社区协同调解的相互作用之下,纠纷在基层解决的进路。

二、社区法官机制解读

  

(一)继承与革新--机制定位

“社区法官”在目前学术界和实务界的认识源于“马锡五审判方式”这一法官走向社区的最初表现方式。为充分发挥法官的司法能动性与社区调解力量的协同和联动作用,在新时期司法实践语境下,A法院赋予社区法官机制全新的含义:通过社区法官建立符合社情民意的多元化纠纷解决平台,进而整合社区纠纷解决力量,促使审判与调解、法庭与群众相结合,最终获得纠纷和谐解决的效果。

基于此认识,A法院社区法官机制定位为:人民法庭司法职能向基层社区的延伸,行使的是人民法庭指导人民调解委员会的工作职能,是人民法庭加强纠纷和谐化解力度的司法创新举措因此,“社区法官”的设立,在客观上满足了人民群众对纠纷解决的新要求新期待

(二)主体要素

1、社区法官。社区法官是法院指定的现职法官,主要职能是加强对社区工作人员的法律培训、提高社区工作人员的法律意识,指导社区工作人员开展调解工作,对社区工作人员已调解的纠纷进行审查和司法确认等。作为法庭驻社区开展调解纠纷、接待来访咨询等工作的人员,以及法庭与社区人民群众沟通联系的桥梁,社区法官的表现很大程度上体现了人民群众对法庭乃至法院的整体印象和评价。因此,选任社区法官应具备一定的条件:

1)具有丰富的审判经验和熟练的调解技巧;

2)对各方面法律规定有详细掌握,能答复和处理群众的来访咨询;

3)具有群众观念,热心于做群众工作,善于沟通,能用群众语言做群众的纠纷化解工作;

4)有大局意识,司法工作中能主动服务于政治大局。

2、社区法官助理。社区法官助理是协助社区法官开展各项工作的人员,具有双重身份——既是社区的人民调解员,也是由法院根据社区的推荐择优聘任的“社区法官助理”。社区法官助理的选任条件至少应具备:

(1)有人民调解经验,热心于纠纷调解工作;

(2)熟悉社区群众和企业组织的情况,在群众中具有较高威望;

(3)对法庭工作态度积极,有时间、有精力配合法庭工作。

法院聘任的社区法官助理在上岗前后到辖区人民法庭跟班学习一至三个月,接受社区法官一对一的业务指导,从而提升协助社区法官化解纠纷的调解技能和协调能力。

3、社区法官工作室社区法官工作室是由法院牵头与各镇党委、政府共同签署联动文件、在社区设立的办公场所,由法庭指定的社区法官定期驻点办公,开展法制宣传教育,提前介入调处纠纷,指导社区人民调解,实现诉调对接,开展巡回办案等各项工作。因现实情况限制,并非所有社区都适合设立“社区法官工作室”,设立社区法官工作室的社区应具备的条件至少有

(1)有成熟的司法联络员制度实施的基础;

(2)离法庭所在地有一定的距离,从而实现方便群众的目的;

(3)社区纠纷较多,群众基础较好

(4)社区对法庭工作有较高的认同感,社区领导班子支持法庭各项工作的开展;

(5)社区办公配套设备完善,能提供固定的办公场所和必要的办公设备。

(三)对象--纠纷的范围

由社区法官助理协助社区法官处理的纠纷包括非讼纠纷和成讼纠纷。一般而言,社区法官工作室主要负责处理属于法庭管辖范围、被告(被执行人)位于当地社区的民事诉讼和执行案件,涉及民生的纠纷如婚姻家庭、劳动争议、相邻关系、土地权属争议等,以及案情相对简单的经济纠纷如货款、民间借贷等是办理的重点。但下列案件不适于在社区法官工作室办理:

(1)以社区居委会为当事人的案件;

(2)一方当事人不愿意在社区处理的案件;

(3)当事人之间矛盾相当尖锐、涉及面广、可能会出现难以控制的局面的案件;

(4)案情疑难复杂、双方争议较大,不能快速办结的案件。

(四)纠纷解决路径—法庭与社区协同推进

不同纠纷各具特点,采取不同的纠纷化解手段,才能起到有效地解决纠纷、节约司法资源的作用。因此,社区法官通过社区调解化解纠纷主要通过纠纷分流处理的模式完成。具体如下所述:

一是非讼纠纷社区法官助理先行处理机制。按照制度设计要求,社区法官助理负责社区法官工作室的日常工作,负责接待和处理群众来访和咨询,并做好登记,实现对隐形纠纷的预先处理。对社区中正在发生的纠纷,社区法官助理是第一时间进行调处的“消防员”,实现对纠纷的应急处理。纠纷发生后,社区法官助理登记纠纷当事人及纠纷成因、各方的诉求,在对纠纷的具体情况进行必要调查后组织双方进行调解,调解达成协议的,指引当事人通过诉调对接机制申请司法确认,实现对显性纠纷先行处理。对经调解不能达成协议的纠纷,社区法官助理记录双方的分歧和争议,反馈给社区法官,由社区法官根据纠纷的具体情况、社会影响等决定是否提前介入纠纷的调处,实现纠纷的协同处理。

这样的制度安排,是基于大量未成讼纠纷社区调解人员调处较法官提前介入更符合社区纠纷解决的一般习惯和民众的普遍心理。而顺从这种习惯和心理,也是确立和巩固社区调解人纠纷解决主体地位的必经路径。

二是成诉纠纷的协同调解机制。在纠纷一方向法庭申请立案时,立案人员根据被告所属社区,将相应案件集中,立案审批时向庭长作出提示;庭长经审查案情,认为适合通过社区调解办理的,将案件交由社区法官承办。社区法官接收案件后,委托社区法官助理调解,并向社区法官助理指出调解的要点和注意事项;调解达成协议的,当即结案。对于案情复杂的纠纷,由社区法官主持调解,社区法官助理协助提供当事人的相关信息以及配合做当事人的调解工作。

对于成讼纠纷在社区处理,注重调解的运用是一个显著特征。无论是由社区法官助理调解抑或社区法官调解,调解场所位于社区这一特定安排,都将司法调解与社区调解互动的影响更深远地向社区辐射;纠纷调解的可行性、便利性、低廉性等优势得到无声胜有声的生动传播,实践证明为构建社区纠纷调解体系奠定良好的基础。

三、社区法官的实践运作:实证分析

  下面以2个典型案例作为样本,分析社区法官机制通过社区调解化解纠纷的具体运作模式。

(一)民生纠纷的社区调解。典型案例:成某和胡某房屋相邻权纠纷。

纠纷缘起:2007年,胡某在成某的房屋旁边的土地上新建房屋,两家因建房问题出现纠纷。胡某的房屋建好后,成某发现胡某的房屋一面墙压在与成某房屋相邻的墙上,导致成某房屋墙体出现裂缝,有可能影响房屋的主体安全。为此,成某与胡某交涉,要求胡某进行修整,并要求对成某房屋进行主体结构安全性鉴定等。胡某则认为,虽然其房屋墙面确实压在成某房屋上,但不会对房屋主体安全构成危害,成某是故意小题大做。双方因此协商不成,社区干部和城建办工作人员介入处理,经多次召集双方调解未能达成一个令双方满意的结果,双方的纠纷久拖未决,成某房屋的裂缝没有修补,两栋房屋也没有分离。期间,两家人多次发生激烈争吵,并差点酿成斗殴事故,经社区干部及时赶到才得以制止。但双方从此有了隔阂,一见面就争吵,矛盾越来越深,纠纷一直持续了近两年。由于双方存在纠纷,新房建好后,胡某也未能安心地搬进去居住,建新房的喜悦被两家人的矛盾所冲走。

化解路径:社区法官机制实施后,胡某家人主动找到社区法官助理,希望由社区法官出面调解双方之间的纠纷。社区法官助理将双方纠纷的发生经过、双方的诉求及时登记,并将该纠纷的信息反馈给社区法官。社区法官接受申请后,先指导社区法官助理提供一个建议的调解方案给双方考虑,并着重从人情、道理方面给当事人做思想工作,灌输邻里和谐相处、冤家宜解不宜结的观念,使双方暂时缓解了敌对情绪。在社区法官助理协调后仍未能调解成功的情况下,考虑到该纠纷涉及民生的情况,社区法官提前介入纠纷的调解,向社区法官助理详细了解纠纷的情况和之前调解过程中双方的想法;接着与社区法官助理一起召集两家人到现场查看房屋的现状和损坏情况,针对损坏的现状让双方提出补救的方案,并当着双方的面指出双方在处理这个问题时存在的错误想法和行为,劝双方不要为了面子和斗气而影响各自的正常生活。经过法官数小时的思想开导,最终打消双方的顾虑,双方都觉得调解解决可以缓和矛盾,满意地接受了房屋修补方面的方案。最后双方签订了调解协议,并交社区法官工作室申请法院进行司法确认。

分析:该案例是社区法官提前介入调解的非讼纠纷。在基层社区发生的纠纷很多属于民生问题,与人民群众的日常生活紧密相连,与当事人的利益直接相关,纠纷发生后很多当事人都自愿地提交给社区调解人员处理。这些民生纠纷应尽量通过社区调解有效化解,否则将会给当事人、给社会和谐稳定带来极为不利的影响。因为,如果通过社区调解不能化解纠纷,当事人将不得不选择诉讼途径解决,但是,“诉讼解决纠纷也有负面后果,如纠纷当事人对法院判决的强制性解决方案不服从;双方当事人的关系遭到破坏;大量时间、金钱以及人力资源的浪费等。”如本案例的纠纷,假设社区调解不成功而进入诉讼程序,审理时首先需对房屋进行司法鉴定,并评估修复的费用,鉴定费用需几万元,一审判决可能需要耗时一到二年,还不算二审程序的时间;这期间需要耗费的人力、时间、财力是正常人难以承受的。而且,判决结案,未必双方都对判决结果满意,导致必须通过法院强制执行的方式履行判决,还未必达到应有的效果,最终当事人之间的邻里关系可能会彻底被破坏,乃至很可能会发生械斗等恶性行为。

因此,社区法官作为一个和谐解决纠纷的平台,不仅给当事人在考虑将纠纷通过自力解决、社区调解还是诉讼解决之间设置了一个连接点,还为矛盾的瞬间激化安排了一个缓冲带,客观上给予当事人更多冷静思考的空间,当事人握手言和的可能性因此增大。在社区法官平台整合之下,快速、便捷、低廉地解决争议的机会对社区群众而言近乎触手可及,这促使从根本上减少纠纷的成诉率,减少法庭案件数量,成为解决案多人少司法困境的一个重要途径。

据统计,A法院设立的第一个社区法官工作室,在半年时间里即协助化解了非讼民间纠纷近100宗,该社区的纠纷成讼率同比下降了39%,机制的实施实现了纠纷化解在基层的初衷。

(二)群体性事件的协同调解。典型案例:深安公司员工家属索赔纠纷。

事件缘起2009年2月,深安公司生产车间内,两名工人因争货做发生争吵,后其中一名工人操起棍子将另一名工人雷某打倒,送进医院几天后因抢救无效死亡。行凶的工人打人后逃匿,至今尚未被捉拿归案。雷某家属得知雷某的死讯后,与工厂交涉要求工厂给予几十万元的赔偿。在其要求得不到工厂同意的情况下,家属组织几十人冲入厂内,关掉工厂的电闸,阻挠工人上班,在厂区燃烧冥币等,导致工厂被迫停工。该群体性事件发生后,当地媒体甚至海外的报刊进行新闻报道,在社会上引起较大影响。

化解路径:经辖区主要领导指示,信访应急办、公安部门、社保部门、劳动部门等配合社区协调处理,并邀请法庭派员参与纠纷的调解工作,为当事人处理纠纷提供法律意见。接到通知后,法庭启动社区法官对群体性事件的应急处理机制。社区法官当即与信访应急办人员联系,了解事件的具体情况,对事件涉及的法律问题和各方的权利义务向有关人员进行解释,为事件的依法处理打好思想基础。之后,社区法官与相关部门人员一同到社区向死者家属和厂方做调解工作,参与信访办主持召开的处理纠纷协调会,引导各方以平和方式解决争议。期间,社保部门根据厂方的工伤认定申请,最终认定雷某的死亡事故属于工伤。在此基础上,社区法官分别向厂方和死者家属做解释工作,特别是向死者家属进行法律解释,死者家属明确了自己在法律上的权利范围;厂方也愿意尽力给死者家属一定的补偿,以缓解家属的经济困难。经社区法官、辖区派出所、社区人民调解委员会多次组织调解,雷某家属与厂方最终达成了一致协议,并自愿申请法庭对调解协议进行司法确认。该群体性事件得到妥善有效的解决。

分析:当前我国正处于社会转型和快速发展期,社会纠纷有一个重要特性就是往往蕴含着基础性社会矛盾,如城乡矛盾、贫富矛盾、干群矛盾等,对经济发展和社会稳定具有深层次的影响。这些社会纠纷以常规性思维方式是很难妥善、有效解决的,尤其是机械、简单地适用法条对纠纷作出司法评判,“不仅不能消除具体的纠纷,而且还可能引致更大、更严重的社会冲突,”对于隐含了基础性社会矛盾的群体性事件,多部门联动调解,能发挥纠纷化解的合力作用,更容易促成当事人以和解方式解决纠纷,化解影响社会稳定的不良因素。

按照我国社会行政管理模式的设置,“社区是我国化解社会问题的具体操作层面的承担者”。除了人民法院通过处理案件解决纠纷外,政府还设立了很多用于化解纠纷的基层部门,如维稳综治、应急信访、公安派出所、司法服务所等;在基层社区层面,则设置了人民调解委员会、劳动服务站、警务区等承担纠纷解决职能的组织。社区法官平台的建立,为社区调解人员的调解业务指导打了“强心剂”,为社区化解纠纷各方面的力量提供整合的基点,提高人民调解组织调解工作的权威性和有效性,将人民调解在维护社会稳定和构建和谐社会中的第一道防线作用发挥到极致,引导人民群众把在社区调解作为解决矛盾纠纷的首要选择,最终催生社区解决纠纷的自生能力

据统计,笔者所在的人民法庭2010年通过社区法官平台协助化解了辖区发生的12宗群体性纠纷,涉及人数近2000人,为当地的社会和谐稳定起了积极的促进作用。

  

四、社区法官对社区调解场域的能动影响

在我国传统“和合文化”的影响下,基层社会自发形成了先民间后官方的纠纷解决顺序。但随着经济社会的发展,广大的基层社会正经历着从熟人社会向半熟人社会甚至是陌生人社会的转化,伴随着纠纷和冲突的日益凸显,传统的民间纠纷解决机制在实践中的局限性也浮出水面。

现阶段国家在基层社会构建了以人民调解委员会为中心的民间纠纷解决系统,以及以法院为中心的国家官方纠纷解决系统相结合的多元纠纷解决体系,当双方发生纠纷时,自行协商解决、申请人民调解委员会调解、到法院诉讼成为常见的纠纷解决方式。但现行的民间与官方相结合的纠纷解决体系,制度的建构往往从理想的角度出发,以官方命令的方式推行,忽视了对传统民间解纷资源的充分利用。这导致的结果是,民间的社会资源未能充分参与到纠纷的化解中来,化解纠纷的能力也随之逐渐弱化和萎缩。最终,纠纷的快速增长因为丧失在基层化解的契机,导致大量的纠纷涌入司法机关,在有限的司法资源疲于应付之下,导致了现阶段法院“案多人少”矛盾尖锐的窘象。

社区调解有其天生的优势,这种解决纠纷的机制,“纠纷当事人对解纷手段、依据、结果有着高度的认同感。……在实践中往往能得到有效的执行。”在新时期强调能动司法的法治语境下,社区法官机制对社区调解资源充分调动与整合,设立社区法官工作室对社区调解场域及社区调解人的行动策略产生积极的影响,是社区法官机制产生作用的重要因素。

(一)法官与社区调解力量良性配合,实现纠纷调解功能的扩大。基层社区是乡土社会、熟人社会,实际生活中,社区内的群众发生纠纷,通常会先找社区干部反映情况,由人民调解委员会组织进行调解,调解不成的,人民调解员根据纠纷的具体情况建议纠纷双方向相关行政部门请求处理或者向人民法院提起诉讼。社区中负责调解纠纷的人员(通常是村干部)作为熟人社会中的成员,对社情民意和纠纷当事人的特性等具体情况非常了解,做调解工作具有天然的优势。而且这些化解纠纷的基层力量是强大的,从人力上远远多于法院,如A市各个基层社区均有许多从事社会纠纷调处工作的人员,以其中一个社区为例,社区人民调解委员会有专职人民调解员3人、兼职人民调解员20多人,劳动服务站有工作人员7人,警务区有治安员200多人。

社区调解人囿于不是法律专业人员,对法律规定方面的把握不一定很准确,做调解工作时会遇到道理讲得清但法律依据说不明的情况,影响调解工作的说服力和权威性。根据我们的调解经验,法官对发生纠纷当事人的特性、纠纷发生的前因后果等深入了解后再组织当事人协商,法官引导提出的调解方案更容易为双方所接受,调解的成功率会更高。但法官对纠纷当事人是陌生的,多数并不了解纠纷发生地的社情民意,在案多人少的压力影响下,也不容许法官用很多时间进行实地调查,实际做起调解工作会遇到道理很难令群众接受的情形。

社区法官与社区调解人(社区法官助理)相互配合,能充分发挥法官熟悉法律专业知识与社区调解人熟悉社情民意的优势,使社区调解力量“动”起来。社区法官助理在协助社区法官调处纠纷的过程中,其纠纷解决者的地位和作用逐渐获得巩固和强化,社区也在机制推行过程中形成有纠纷到社区法官工作室的习惯。社区法官对社区调解人的业务指导,其纠纷解决者的能力和技巧得到提升和认可,技能的娴熟为纠纷解决提供现实可能性,也是社区调解人实践其职能的基础。社区调解人在社区中地位的建立,也建立起对社区法官及其所代表的法庭、法院的更加尊重和配合。在这样的良性循环之下,社区调解的功能逐步强大。

(二)社区法官促进社区调解信任机制的建立。纠纷当事人对社区调解的特殊信任机制是影响调解成功与否的关键,在社区调解场域,当事人将纠纷自愿交给调解人调解,是基于对社区调解人的信任;在这种信任机制作用下,社区调解人组织双方进行协商,促使双方达成纠纷解决的合意,并最终履行。信任机制的构建与多种因素相关,社区法官的设立,能有效地促进社区调解信任机制良性循环。

首先,社区调解人经社区推荐,并经法院考核后择优聘任为社区法官助理,成为法院认可的社区调解人,接受社区法官的一对一业务指导,从身份和角色上容易得到当事人的认同。

其次,社区法官对社区法官助理不间断地进行业务指导,能有效提高社区调解人的综合素质和调解能力,在调解纠纷过程中能迅速发现当事人纠纷的关键与争议的要点,有针对性地调整调解的方案。社区法官助理综合素质和能力的提高,进一步赢得当事人的信任,直接导致纠纷当事人对社区调解行为的认知和感情认同,尽量促使当事人对纠纷的解决作出适当的妥协与让步。

最后,在社区法官机制下,当事人达成的调解协议一般经法官的审查和确认,调解的有效性和权威性大大提高。社区法官助理调解成功的纠纷,均主动指引当事人按照诉调对接规定申请进行司法确认;法官对协议的合法性进行审查后,出具民事调解书进行确认,一方不按协议履行的,对方可以直接申请法院强制执行。纠纷经社区法官助理调解成功后一次解决,今后无需再经过诉讼程序,极大提高调解的权威性。而且,这种调解权威性具有较强的传递性,在社区调解场域促使其他纠纷当事人产生相同或者类似的信任,从而将社区调解作为纠纷解决的首选,产生良性循环的效果。

(三)能动司法有助于基层纠纷解决体系的完善。现阶段,“由于基层公共权力组织控制力的弱化和权力结构的离散性,基层社会组织在一定程度上丧失对其内部成员争议解决的正当性和权威性,导致了民间纠纷解决机制在实践运作过程的疲软。”基层纠纷解决机制失灵,固然与社会经济发展有关,也与我们在设计纠纷解决体系时,忽视对民间纠纷解决力量的利用和改造密切相关。

社区法官是能动司法、民生司法理念下的产物,便民、利民是该机制的重要考虑,能否有效整合基层社区力量共同参与化解纠纷是衡量社区法官机制是否有效运行的标志。社区法官将法庭的调解职能延伸到基层社区,将司法的关口适当前移,强化纠纷化解于成讼之前的理念;以社区法官为平台,法院将社区调解人“收编”为社区法官助理,赋予其相应的地位,在社区法官助理的作用下,调动社区其他纠纷化解力量,构建以“社区法官+社区法官助理”为中心,整合其他的纠纷化解力量如治安、劳动等共同参与的基层纠纷解决体系。

五、结  语

从“马锡五审判方式”到“社区法官机制”,能动司法的含义一直伴随时代的变革呈现不同的形态。社区法官机制作为一种制度创新,其能动司法的内涵促成基层纠纷解决体系的完善,强调纠纷化解在基层的制度目的能从根本上解决纠纷给当事人带来的讼累、缓解法院案多人少的矛盾。正视法院面临的困境以及新时期人民群众对司法的新期待和新要求,将督促我们不断地改革创新,以为民的情怀开展各项工作。社区法官的制度尝试给我们提供了一个思考问题的崭新视角,或许是我们完善多元纠纷解决机制的很好借鉴。

                                                       (作者系英格兰超级联赛投注法官)



A法院为例,20092010年每年法官人均办案数量均超过400宗,由于繁重的办案压力,法官及全体工作人员为了完成审判任务经常加班加点,被称为“法官是像陀螺转不停的机器人”,参见《南方日报》2010年5月20日的报道。

参见曹守晔:《社区法官是“马锡五”审判方式的继承和发扬》,载《法制日报》2009年3月16日。

3中央电视台12套节目2010312日中午1200两会特别节目《我建议》。

参见曹守晔:《“社区法官”是“马锡五审判方式”的继承和发扬》,载《法制日报》2009年3月16日。

联动文件奠定法庭与社区联动的制度基础,是社区法官调动社区力量合力解决纠纷的“尚方宝剑”。

瞿琨:《社区调解制度的法社会学思考――从社区调解人行动入手的研究》,载《政治与法律》2008年第6期。

顾培东:《能动司法若干问题研究》,载《中国法学》2010年第4期。

朱力:《当代中国社会问题》,社会科学文献出版社2008年版,第50页。

刘婷婷:《传统与现代:基层纠纷解决机制的法社会学分析》,载《政法论丛》2009年第3期。

参见瞿琨:《社区调解制度的法社会学思考――从社区调解人行动入手的研究》,载《政治与法律》2008年第6期。

刘婷婷:《传统与现代:基层纠纷解决机制的法社会学分析》,载《政法论丛》2009年第3期。

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